关于县域经济高质量发展的思考与对策建议

作者：张罗平 王国灿

核心提要

县域是国民经济的基本单元、新型城镇化的重要载体、城乡融合发展的战略支点，更是夯实共同富裕根基、筑牢基层治理底盘、畅通国内大循环的关键层级。县域经济的发展能级，决定区域高质量发展的整体成色；县域治理的现代化水平，关乎国家宏观战略的落地质效。当前，经济发展进入结构性调整、系统性重塑、竞争性重构的新阶段，粗放式资源驱动、规模扩张、复制模仿的县域增长模式已彻底走到尽头，发展逻辑全面转向理念迭代、特色赋能、创新驱动、质效优先的内涵式增长新阶段。纵观全国县域发展态势，区位相近、资源相仿的地区，发展差距持续拉大、能级分化持续加剧，表层体现为产业层次、项目体量、要素集聚的差距，深层次是地方干部发展思维、认知格局、治理理念、担当能力的差距。县域发展的各类瓶颈，表面是要素制约、硬件短板、产业偏弱，本质是思想固化、路径锁死、认知滞后带来的发展壁垒。立足新发展阶段，县域经济实现突围突破、提质增效，必须以思想破冰为先导、以理念重塑为支撑、以路径重构为关键，立足全局定位县域、立足禀赋塑造特色、立足实干赋能长效，走出一条错位竞争、特色制胜、质效并举、可持续迭代的县域高质量发展新路径。

从深层次审视，当前县域发展最大的制约不是客观禀赋短板，而是主观思维固化，部分领导干部认知体系、发展理念、工作范式与新时代高质量发展要求不相适配，成为制约县域能级跃升的核心堵点。一是路径依赖固化，转型动能不足。长期依托传统业态、低端产业、资源消耗维系增长，形成稳固的发展惯性与思维定势，安于稳态、怯于变革、疏于创新，面对产业迭代、数字变革、绿色转型等结构性趋势，主动求变、科学应变、积极谋变的意识不足，习惯于守成维稳、按部就班，错失结构性机遇、贻误转型窗口期。二是顶层谋划缺失，发展定位失准。部分县域缺乏系统性、前瞻性、差异化战略谋划，未能立足自身资源禀赋、区位格局、产业基底精准锚定发展赛道，盲目对标复刻、跟风布局、扎堆建设，导致产业同质化、项目碎片化、资源低效化，陷入低水平内卷、同质化竞争的发展困局，难以形成具有排他性、支撑性、成长性的核心主导产业。三是内生造血偏弱，干事格局受限。部分干部发展视野局限、站位不高，被动落实多、主动谋划少，攻坚突破、抢位争先、无中生有的闯劲韧劲不足，过度依赖上级政策红利、项目倾斜、资金扶持，自主培育产业、盘活存量资源、激活内生动能的能力短板突出，县域自我发展、自我迭代、自我提升的闭环体系尚未形成。四是政绩认知偏差，发展质效失衡。存在重规模轻结构、重增量轻存量、重数据轻民生的功利化导向，片面追求经济体量、投资规模、项目数量等显性指标，忽视产业链价值链升级、市场主体培育、民生福祉提升、生态价值转化等根本性建设，造成产业大而不强、体量有而不优、增长快而不实，高质量发展根基不牢、后劲不足。

新阶段县域经济竞争，早已告别简单的要素比拼、速度比拼、规模比拼，进阶为战略认知、特色优势、治理能力、长效竞争力的全方位、深层次较量。县域主政者的思维高度、认知深度、谋划精度，直接决定县域发展的层级上限、发展速度与提质成色。唯有彻底跳出县域本位的思维局限、打破传统发展的路径桎梏、突破老旧治理的能力瓶颈，以全局视野谋定位、以系统思维谋转型、以前瞻理念谋长远，才能精准破解结构性矛盾、系统性堵点、深层次难题，全方位激活县域发展潜能、重塑县域竞争优势。立足高质量发展时代命题、县域发展现实短板和产业演进前沿趋势，坚持问题导向、目标导向、结果导向相统一，系统性提出兼具战略高度、特色辨识度、落地实操性的对策举措，以理念革新引领格局重塑，以精准施策推动能级跃升，全面赋能县域经济高质量、可持续、内涵式发展。

一、重塑顶层认知、迭代发展思维，筑牢高质量发展战略根基

思想是发展的总开关，认知是竞争的核心生产力。县域发展的差距，归根结底是认知的差距；县域发展的突破，首要在于思维的突破。推动县域高质量发展，必须先行推进思想革命、理念迭代、认知升级，全方位破除制约高质量发展的思维壁垒、路径依赖、认知误区，构建适配新发展阶段、契合县域实际、顺应产业趋势的现代化发展认知体系。

一是树立错位竞争、特色制胜的差异化发展思维。彻底摒弃大而全、广而泛、同质化的粗放发展逻辑，坚决破除照搬照抄、跟风盲从、对标复刻的低端发展模式，牢固树立“专精特新、单点突破、特色立县”的核心发展理念。深刻认识县域发展无需面面俱到、贵在精准出彩，立足本土独有资源、独特文化、独有区位优势，深挖差异化禀赋、找准专业化赛道、锚定精准化定位，集中全域政策、资源、人力、要素优势聚力主责主业、深耕主导产业，打造人无我有、人有我优、人优我强的县域特色品牌，把资源禀赋优势系统性转化为产业竞争优势、区域品牌优势、经济发展优势。

二是树立链条赋能、价值倍增的产业化发展思维。彻底扭转重生产、轻链条，重原料、轻加工，重产出、轻品牌的低端产业思维，跳出单一生产环节的局限，树立全链条、全要素、全周期产业培育理念。坚持以工业化思维改造传统农业、以精品化思维升级文旅产业、以创新化思维赋能轻工制造，推动产业发展从单点生产向研发设计、精深加工、品牌运营、市场流通、配套服务全链条延伸，补齐产业链短板、打通价值链断点、提升供应链韧性，推动县域产业从低端粗放、原料输出、价值微薄的初级形态，向高端集约、品牌输出、价值倍增的高级形态迭代升级。

三是树立内生为主、外引为辅的自主性发展思维。坚决破除等靠要、被动式、依附型发展思维，摒弃依赖上级扶持、外部输血、政策红利的短期发展模式，构建自主造血、内生增长、长效迭代的发展逻辑。坚持主动谋局、前瞻布局、抢位发展，主动对接国家重大战略、产业政策、区域布局，精准捕捉市场风口、抢抓发展机遇。在积极争取外部资源、项目、资金赋能的同时，重点盘活本土存量资源、激活本土内生力量、培育本土市场主体，实现外部赋能与内部造血双向发力、互为支撑，构建可持续、自主化、稳增长的县域经济发展体系。

四是树立质效优先、惠民为本的长效性发展思维。坚决纠治功利化、短期化、数据化政绩导向，彻底扭转重规模轻质效、重投入轻产出、重发展轻民生的片面认知，牢固树立以人民为中心的发展思想和高质量发展核心导向。坚持把提质增效、富民增收、普惠共享、绿色可持续作为发展的根本标尺，统筹短期增长与长远布局、产业升级与生态保护、经济发展与民生改善，实现经济质效、生态品质、民生温度、治理能级同步提升，推动发展成果更多更公平惠及全体群众。

二、聚焦特色赋能、重构产业体系，打造高质量发展核心引擎

产业是县域经济的立身之本、财富之源、竞争之基，特色是县域突破同质化内卷、构建核心竞争力的关键密钥。县域高质量发展，本质是特色产业的高质量发展。必须立足县域禀赋、立足市场需求、立足产业趋势，摒弃铺摊子、扩规模、全覆盖的粗放布局，坚持“一县一主业、一镇一特色、一村一品”精准布局，聚力构建层次清晰、特色鲜明、链条完整、效益突出的现代化特色产业体系。

一是提档升级特色现代农业，构建全链条富民产业。针对县域农业链条短、附加值低、品牌偏弱、效益不优的结构性短板，实施特色农业全链条提质工程。坚持减量提质、培优做强、聚焦主业，筛选县域最具优势、最具潜力、最具辨识度的特色农产品作为核心主导业态，推行标准化种养、集约化布局、品牌化运营、精深化加工。健全农产品质量标准体系、溯源体系、品牌体系，打造区域公共品牌与企业自主品牌矩阵；大力引进培育农产品精深加工主体，延伸预制菜、康养食品、文创农产品、功能性食品等高端业态，打通从田间到车间、从产地到市场的全链条；完善电商物流、产地仓储、直播营销等流通体系，推动农业从原料输出向产品输出、品牌输出、价值输出跃升，实现农业增效、农民增收、农村增富。

二是培育壮大专精小微制造，夯实本土化实体根基。立足县域土地、劳动力、区位配套优势，严守生态底线、严控低端产能，坚决摒弃重资产、高耗能、高污染的粗放招商路径，聚焦适配性强、就业容量大、成长性稳健、根植性较强的小微特色制造业。重点布局家居配套、轻工纺织、文创智造、农产品配套装备等细分赛道，构建“龙头牵引、小微集聚、作坊联动、抱团发展”的产业集群模式。系统盘活闲置园区、低效厂房、存量用地，打造轻量化、低成本、专精化的特色产业小微园区，出台精准化、普惠化、导向性扶持政策，降低本土市场主体经营成本、创业门槛、发展压力，持续培育扎根县域、深耕本土、带动就业、稳定税源的本土企业梯队，筑牢县域实体经济基本盘。

三是迭代升级文旅融合业态，激活生态文化价值潜能。立足县域山水生态、古建文脉、非遗技艺、红色资源、乡土风貌等独特禀赋，摒弃低端观光、同质化造景、粗放式开发的老旧模式，走精品化、沉浸式、体验式、差异化的文旅融合新路。推动文旅产业与乡村休闲、非遗体验、民宿康养、文创短视频、乡土生活深度融合，打造微度假、轻休闲、深体验、慢生活的新型乡村文旅产品体系。盘活闲置农房、古宅院落、空心村落、乡土点位，改造提升精品民宿、乡村文创空间、乡土体验场景，推动沉睡资源转化为经营性资产、普惠性财富。深度践行“两山”理念，健全生态产品价值实现机制，系统性推动生态优势、文化优势转化为产业优势、经济优势、发展优势。

三、破解要素壁垒、畅通内外循环，激活高质量发展内生动能

要素配置效率决定县域发展质量，要素流动畅通程度决定县域发展活力。人才空心化、金融供需错配、要素固化停滞、城乡二元分割，是制约县域高质量发展的普遍性、深层次结构性难题。必须聚焦痛点堵点、靶向精准破题，以机制创新破除要素壁垒，以制度赋能畅通循环通道，推动各类优质资源向县域集聚、向产业集中、向民生倾斜，全面激活县域内生发展动力。

一是构建精准化人才引育体系，破解人才结构性短缺。转变“重高端引进、轻本土培育、重数量、轻适配”的传统人才工作思维，立足县域产业刚需、岗位刚需、发展刚需，建立“本土培育为主、柔性引才为辅、精准用才为要”的人才发展机制。常态化实施新农人、本土企业家、乡村技能人才、基层经营骨干培育计划，批量培育留得住、用得上、接地气、能攻坚的本土化实用人才。创新柔性引才模式，打破户籍、身份、地域限制，通过项目合作、技术聘任、智库服务、周末工程师等轻量化方式，精准导入外部技术、管理、营销、创意资源。健全安居、入学、创业、激励全链条保障体系，全方位留住本土人才、吸引返乡人才、集聚外来人才，破解人才外流、人才断层、人才错配难题。

二是创新普惠化金融服务机制，破解融资结构性难题。针对县域中小微企业、新型经营主体抵押物不足、融资成本高、审批周期长、授信额度低的突出痛点，深化县域金融供给侧改革。全面推行信用授信、产业链授信、场景授信、整村授信，依托市场主体信用记录、经营数据、订单合同、纳税情况开展综合授信，弱化传统固定资产抵押约束。积极探索知识产权、经营权、收益权、生态权益、数据资产等新型质押担保模式，拓宽融资渠道、破除融资壁垒。引导县域金融机构优化审批流程、压缩办理时限、开通绿色通道，构建线上线下融合的快速放款机制，持续降低实体经济融资成本、提升金融服务精准度与普惠度。

三是打通城乡要素双向流通，破解二元结构壁垒。彻底打破土地、资金、人才、技术等要素单向流向城市的固化格局，构建城乡互补、双向赋能、均衡配置、一体发展的现代化城乡关系。主动引导城市资本、技术、品牌、管理、公共服务下沉乡村，赋能乡村产业振兴、乡村建设、乡村治理；有序释放乡村土地、生态、劳动力、乡土资源，支撑县城提质扩容、功能完善、能级提升。构建“县城集聚、集镇支撑、乡村联动”的三级发展空间格局，统筹推进基础设施一体化、公共服务均等化、产业布局梯度化，实现城乡资源高效配置、全域活力充分释放。

四、优化发展生态、强化实干赋能，夯实高质量发展保障体系

营商环境是县域最大的软实力、最核心的竞争力，作风建设是高质量发展最坚实的支撑、最根本的保障。县域之间的终极竞争，是治理环境的竞争、服务能力的竞争、落实成效的竞争。必须坚持刀刃向内、自我革命，持续深化改革、优化生态、锤炼作风，以一流环境集聚一流资源、以过硬作风保障一流发展。

一是打造极简高效、透明规范的政务生态。持续纵深推进“放管服”改革，聚焦企业全生命周期、项目全建设周期、群众全办事场景，最大限度精简环节、压缩时限、优化流程、减免材料。全面推行一站式集成办理、全程代办、闭环督办、首问负责机制，对重点产业项目、本土骨干企业、小微初创主体实行专班包保、全程跟进、精准服务。建立企业诉求快速响应、分级处置、限时办结、回访评价闭环机制，实现企业有呼声、政府有行动、难题有破解，推动政务服务从“便利化”向“极致化”升级。

二是构建公平普惠、稳定可预期的政策生态。坚决纠正“重外引、轻本土、重招商、轻培育”的政策偏差，坚持内外一致、大小均等、新旧兼顾，对本土企业、返乡创业企业、外来投资企业统一要素保障、统一政策标准、统一服务体系。围绕特色产业培育、中小微纾困、市场主体提质，出台精准滴灌、靶向赋能、务实管用的普惠政策，杜绝大水漫灌、形式主义、纸面政策。持续培育本土市场主体梯队，推动小微企业升规、骨干企业提质、龙头企业做强，形成迭代成长、梯队递进、源源不断的市场主体矩阵。

三是锻造担当实干、从严务实的作风生态。建立重点工作清单化部署、项目化推进、责任化压实、常态化督办、差异化考核的闭环落实体系，将产业培育、项目攻坚、要素保障、民生提质、环境优化等核心任务细化到人、量化到岗、明确到时。持续整治形式主义、官僚主义，坚决破除躺平佛系、敷衍应付、推诿扯皮的不良风气，树立“以实绩论英雄、以担当定位次、以实干验成色”的鲜明导向，激励广大干部敢闯敢试、敢抓敢管、攻坚破难、善作善成，以过硬作风护航高质量发展落地见效、走深走实。

综上，县域高质量发展是一场深层次的思想变革、结构性的产业重塑、系统性的治理升级。核心在于思想破冰、关键在于特色突围、根本在于实干落地。立足新发展阶段，县域发展必须彻底跳出传统路径依赖、摆脱固有思维桎梏、纠正短期功利导向，以更高站位谋划发展、以更宽视野布局产业、以更实举措激活动能。坚持以差异化策略破解同质化内卷，以全链条培育提升产业质效，以机制创新畅通要素循环，以最优生态集聚发展势能，持续做强特色产业、做实实体经济、做优城乡格局、做好民生保障，稳步走出一条契合县域禀赋、彰显时代特征、兼具活力韧性、可持续提质的高质量发展新路，为区域经济能级跃升、乡村全面振兴、全域共同富裕筑牢坚实稳固的县域基石。

（作者：张罗平系清华大学副教授、清华大学能源互联网创新研究院研究员；王国灿系浙江理工大学科技与艺术学院兼职教授，浙江之江绿色科技创新研究院资深副院长）